Exposição da União a riscos fiscais soma R$ 4,2 trilhões, diz Tesouro

A exposição da União a riscos fiscais, que são eventos capazes de afetar as contas públicas, elevou-se em 2019 e chegou a R$ 4,2 trilhões, apresentando aumento de R$ 507 bilhões em relação ao resultado apurado no fim do ano passado: R$ 3,7 trilhões. Os dados estão no Relatório de Riscos Fiscais da União (RRF), publicado nesta sexta-feira (27) pelo Tesouro Nacional. Esta é a primeira edição do documento, que terá periodicidade anual.

O Tesouro explica que os riscos fiscais apresentados no relatório dividem-se em duas categorias. A primeira trata de riscos relacionados a variações em parâmetros macroeconômicos, tais como inflação, atividade econômica, massa salarial, taxas de juros e câmbio.

Segundo o Tesouro, tais oscilações impactam as receitas e despesas públicas e produzem consequências sobre a trajetória da dívida pública. A segunda categoria trata dos riscos fiscais específicos, que englobam demandas judiciais contra a União, garantias, riscos associados a programas de governo, riscos derivados do relacionamento com entes subnacionais (estados e municípios) e empresas estatais, entre outros.

Parâmetros macroeconômicos

De acordo com o documento, cerca de 93% da receita primária estão sujeitos à volatilidade (oscilações) de variáveis macroeconômicas.

A variação do Produto Interno Bruto (PIB – soma de todos os bens e serviços produzidos no país) real (com eliminação do efeito da inflação) representa a maior fonte de risco, seguida da variação da inflação e da massa salarial. A variação de 1 ponto percentual no PIB real impacta em R$ 7,1 bilhões a receita primária (decorrente de tributos), enquanto a alteração de 1 ponto percentual na inflação a impacta em R$ 6,8 bilhões. A variação de 1 ponto percentual na massa salarial nominal se reflete em uma alteração de R$ 4,1 bilhões na receita primária, principalmente pela variação da arrecadação da contribuição previdenciária.

Pelo lado da despesa primária (desconsiderados os juros), a volatilidade está ligada às variações do salário mínimo e do Índice Nacional de Preços ao Consumidor (INPC), impactando principalmente as despesas com benefícios previdenciários e assistenciais, o pagamento de seguro-desemprego e o pagamento de abono salarial. A soma dessas despesas corresponde a aproximadamente 52% da despesa primária total. O aumento de R$ 1 no salário mínimo implica aumento líquido de R$ 206 milhões no déficit do Regime Geral da Previdência Social (RGPS), de R$ 60,2 milhões nos benefícios assistenciais e de R$ 30,9 milhões nos benefícios do Fundo de Amparo ao Trabalhador (FAT - seguro-desemprego e abono salarial).

O Tesouro explica ainda que a dívida bruta do Governo Geral (DBGG) é impactada principalmente pela variação da taxa de juros e da inflação e, de forma residual, pela variação do câmbio. Por um lado, o relatório diz que há elevada probabilidade de estabilização ou redução do endividamento como proporção do PIB em 2023 e, por outro, explicita que, devido ao seu prazo médio reduzido e ao elevado percentual de dívida indexada à taxa Selic, a trajetória da dívida pode ser significativamente impactada em cenários de elevação dos juros.

Segundo o Tesouro, ainda que a perspectiva sobre a trajetória do endividamento público tenha tido melhora significativa como consequência das reformas aprovadas, choques adversos sobre juros, PIB real e resultado primário podem prejudicar sua estabilização.

De fato, acrescenta o Tesouro, o aumento de 1 ponto percentual na taxa básica de juros (Selic) no período de 2020 a 2022 leva a um aumento de 1,63 ponto percentual na razão da DBGG sobre o PIB em 2022, enquanto reduções de 1 ponto percentual para o mesmo período no PIB real e no resultado primário levam, respectivamente, a um aumento de 3,21 pontos percentuais e de 4,08 pontos percentuais no endividamento relativo ao PIB em 2022. Em um cenário onde os choques adversos sobre juros, PIB real e resultado primário são combinados, a elevação da DBGG pode chegar a 9,23 pontos percentuais em 2022.

Riscos específicos

Os riscos fiscais específicos correspondem ao montante de R$ 4,2 trilhões. Segundo o Tesouro, tais riscos podem se materializar tanto pelo não recebimento de receitas associadas a ativos da União quanto pela elevação de despesas não previstas relacionadas aos passivos da União.

Neste ano, a exposição relacionada aos ativos chegou a R$ 1,4 trilhão enquanto a exposição associada aos passivos alcançou o patamar de R$ 2,8 trilhões.

Ações judiciais

Os passivos associados a ações judiciais são responsáveis por 51% do total dos riscos específicos, sendo classificados em ações judiciais de risco provável e de risco possível.

O valor do estoque de ações judiciais contra a União aumentou 290% de 2014 a 2019, passando de R$ 559 bilhões para R$ 2,184 trilhões, sendo 29% com perda provável e 71% com perda possível, com elevada concentração em ações de natureza tributária (inclusive previdenciária). A realização de despesas anuais decorrentes de perdas judiciais tem acompanhado esse movimento ascendente: enquanto, em 2014, esse gasto correspondia a 2% da despesa primária total (R$ 19,8 bilhões), em 2020 a estimativa se aproxima de 4% da despesa primária total (R$ 53 bilhões, conforme dotação orçamentária constante no Projeto de Lei Orçamentária Anual).

Estados e municípios

Já os riscos decorrentes da relação da União com os entes federativos chegam ao montante de R$ 741,2 bilhões, sendo que R$ 627,2 bilhões estão ligados aos haveres (direitos) da União junto a esses entes e R$ 113,9 bilhões a passivos financeiros.

Apesar de não se configurarem como riscos fiscais na definição adotada no relatório, foram identificados impactos estimados de propostas legislativas que alteram o relacionamento fiscal entre os entes da federação, em um horizonte de 10 anos, no valor de aproximadamente R$ 1,4 trilhão. Trata-se de propostas que beneficiam os entes subnacionais (estados e municípios), ao mesmo tempo em que oneram a União.

Dívida ativa

Sobre os demais riscos relacionados a ativos, destacam-se no RRF aqueles ligados à Dívida Ativa da União e aos haveres financeiros não relacionados com entes subnacionais. A Dívida Ativa refere-se a valores em favor da União que não foram pagos pelos devedores em seus vencimentos, ficando o governo autorizado a cobrar juros, multa e atualização monetária sobre os montantes devidos.

O relatório diz que, de um ativo contingente (que poderá ser recuperado pela União) de R$ 2,340 trilhões, é esperada a recuperação de apenas R$ 403 bilhões, com a maior parte impactando o resultado primário. Segundo o Tesouro, em 2019, observou-se ainda uma redução dos haveres financeiros da União não relacionados a entes subnacionais, que passaram de R$ 395 bilhões em 2018 para R$ 354 bilhões ao fim do primeiro semestre de 2019, devido a principalmente pela diminuição de saldos de empréstimos concedidos a instituições financeiras.

Garantias da União

Quanto às garantias, o documento avalia os riscos relacionados às dívidas garantidas pela União, ao Fundo Garantidor de Exportações (FGE) e aos fundos garantidores privados que contam com participação da União. De 2016 até agosto de 2019, as honras de garantias da União alcançaram o montante de R$ 16,5 bilhões, sendo que o valor não executado de contragarantias, devido a ordens judiciais expedidas, chega a R$ 4,2 bilhões.

Em relação ao FGE, o valor indenizado até agosto de 2019 foi de US$ 725,3 milhões, dos quais US$ 351,2 milhões foram realizados em 2018 e US$ 322,5 em 2019. Já com respeito aos fundos garantidores privados, são descritos os saldos das participações da União em cada um dos fundos, que contaram com aportes de mais de R$ 12 bilhões desde 2004. Eventual acionamento das garantias concedidas significa a perda de recursos, que pode ser significativa, diz o Tesouro. Um exemplo citado no documento é o Fundo de Garantia da Construção Nava (FGCN), que honrou garantias no montante de R$ 4,7 bilhões.

Empresas estatais

No que tange aos riscos relacionados a empresas estatais, o documento avalia como baixo o risco de a União ter que realizar algum tipo de aporte de capital em suas instituições financeiras no próximo ano. Quanto ao setor não financeiro, algumas empresas vêm apresentando deterioração da situação econômico-financeira, acrescentou o Tesouro.

Fies

No fim do primeiro semestre deste ano, o valor do estoque da exposição de operações já concedidas no âmbito do Fies chegou a R$ 103,7 bilhões. Desse montante, R$ 53,2 bilhões correspondem ao saldo devedor integral dos contratos em atraso, o que representa 51% do total da carteira.

Quando se avalia apenas os contratos que estão em fase de amortização – desconsiderando as parcelas devidas nos casos de utilização e carência – o saldo devedor integral dos contratos considerados inadimplentes alcança o valor de R$ 12,8 bilhões, representando 41,8% do valor total da dívida na fase de amortização.

Desastres naturais

Em uma amostra de 80 países, os desastres naturais custaram entre 1,6% e 6% do PIB, no período de 1990 a 2014, enquanto no Brasil foram gastos entre 0,01% e 0,06% do PIB, ao ano, de 2012 a 2019, nas ações voltadas para esse tipo de evento.

Para o Tesouro, o processo orçamentário da Gestão de Riscos e Desastres tem apresentado avanços, sendo o caso das ações de Defesa Civil que, a partir de 2017, passaram a contar com dotações específicas já na etapa inicial do orçamento, mas que até então contavam apenas com recursos de créditos extraordinários.

Impacto demográfico

A estimativa de impacto da evolução demográfica brasileira sobre as despesas selecionadas de saúde e educação, no período de 2019-2027, é de R$ 9,4 bilhões em demanda adicional por despesas públicas, reflexo da modificação da estrutura etária, com aumento do número de idosos e redução do número de jovens na população.